대한민국의 전 공무원, 정치인. 호는 동천이다.

1945년 경상남도 고성군 하이면에서 태어났다. 대가면 대흥초등학교, 경남고성중학교, 부산 경남고등학교(19회), 서울대학교 법과대학, 한양대학교 행정자치대학원 부동산학 석사 과정을 졸업하였다.

서울대학교 졸업 후인 1971년 행정고시에 합격하여 공무원으로 근무하였다. 1970년대에서 1980년대 초반까지는 경제기획원(현 기획재정부)에 몸담았다. 이후 내무부(현 행정자치부) 산하 관선 거제군수, 관선 장승포시장 등을 역임하였다. 1990년대 중반에는 국무총리실 의전비서관, 국무총리실 정무비서관, 경상남도 행정부지사, 청와대 대통령비서실 행정수석비서관실 및 민정수석비서관실 비서관, 내무부 차관으로 근무하였다.

김대중 정부 때 공무원연금관리공단(현 공무원연금공단) 이사장, 한국감정원 원장, 행정자치부 장관을 역임하였다.

2000년 제16대 국회의원 선거에서 새천년민주당 후보로 경상남도 고성군-통영시 선거구에 출마하였으나 한나라당 김동욱 후보에 밀려 낙선하였다.

2004년 제17대 국회의원 선거에서 열린우리당 후보로 서울특별시 송파구 병 선거구에 출마하여 현역 지역구 국회의원인 새천년민주당 김성순 후보와 현역 전국구 국회의원인 한나라당 이원창 후보를 꺾고 당선되었다. 2007년 초 열린우리당 제2정책조정위원회 위원장을 역임하였다.

2008년 제18대 국회의원 선거를 앞두고 통합민주당 공천에서 김성순에 밀려 탈락하자 탈당하고 한나라당 이계경 후보를 지지하고 구의원과 자신의 부인을 한나라당에 입당시켰으나 결국 김성순이 당선되었다.

2014년 안철수의 새정치연합에 몸담았다.

2016년 제20대 국회의원 선거에서 서울특별시 송파구 병 선거구로 더불어민주당 경선에 참여하였으나 현역 비례대표 국회의원인 남인순에 밀려 탈락하였다.

2020년 제21대 국회의원 선거를 앞두고 열린민주당 창당준비위원장을 맡았다. 이후 3월 8일 창당대회에서 당 대표로 추대되었다. 이후 총선이 끝난 후 초대 대표의 임기를 끝냈다.